Desaciertos del proyecto de Reglamento para la Ley No. 169-14
Por
Juan Miguel Castillo Pantaleón y Juan Miguel
Castillo Roldán
El proyecto de Reglamento
de Aplicación para la Ley No. 169-14 presentado a la ciudadanía por el Poder
Ejecutivo para observaciones, contiene numerosas y muy graves violaciones
legales y constitucionales. Las más importantes
son:
1.
El
proyecto, de manera general, viola el principio de separación de los poderes del
Estado, quebrantando el artículo 4 de la Constitución al atribuirse el Poder
Ejecutivo la reglamentación de materias que, por mandato constitucional, son de
la competencia exclusiva de la Junta Central Electoral, como lo es el libro
para extranjeros, creado por el artículo 28.2 de la Ley General de Migración y
que por disposición de los artículos 25.2 y 212 de la Constitución sólo puede ser reglamentado por la Junta
Central Electoral.
2.
En
consecuencia, los artículos 5, 6, 7, 9, 10, 11,12, 14, 17, 16 y19 del proyecto
invaden la competencia de atribución de la Junta Central Electoral cuando atribuyen
al Ministerio de Interior y Policía unas funciones que coliden con el órgano
electoral de rango constitucional, el cual, por efecto del párrafo 1 del artículo
212 de la Constitución, tiene a su cargo las decisiones de todo lo relativo al
registro del estado civil.
3.
Esta
invasión de competencia del proyecto viola incluso el párrafo 2 del artículo 6
de la propia Ley No. 169-14 que pretende reglamentar, el cual sólo atribuye al
Ministerio de Interior y Policía la tramitación con su no objeción de las
solicitudes a la JCE, quien es la que debe decidir la inscripción o no del
solicitante en el libro de extranjería. Este proyecto, por tanto, pretende atribuir
funciones propias de los Oficiales del Estado Civil a dependencias del
Ministerio de Interior y con ello convertir
a la JCE en un mero sello gomígrafo.
4.
Los
artículos 10,11,12,13,14,15 del proyecto
violan de manera flagrante los artículos
39,40, 41, 42, 43, 44, 46, de la Ley 659 sobre Actos del Estado Civil y toda la
normativa reglamentaria dictada por la Junta Central Electoral relativa a los
requisitos exigidos para toda declaración oportuna o tardía de nacimiento,
al pretender que la declaración que
hace el propio interesado sólo debe establecer el hecho del presunto nacimiento
en el territorio nacional, quedando fuera todo lo relativo a la identidad de
los padres. Esto comprometería grandemente la seguridad interna, ya que
se facilitarían las condiciones para
que personas puedan fabricar documentación sin necesidad de identificar a sus
presuntos padres, y con ello “crearse” una identidad.
5.
Confírmese,
como ilustración, la lectura del artículo 11 del proyecto, el cual establece
los medios de prueba del nacimiento del extranjero que alegue haber nacido en
territorio nacional hijo de padres extranjeros.
De acuerdo a la Constitución, la Ley General de Migración No. 285-04, la
Sentencia 168-13 del TC y la propia Ley No. 169-14 que se pretende reglamentar,
el nacimiento debe ser declarado oportuna o tardíamente ante una Oficialía del
Estado Civil dependiente de la JCE, a fin de ser asentado en el libro para extranjeros.
Al margen de la absoluta inconstitucionalidad e ilegalidad de esta disposición del
Proyecto por razones antes dichas, el indicado artículo pretende que el hecho del nacimiento se acredite al margen y sin
necesidad de toda referencia a quienes resultan ser los padres del declarado.
Esto incluso viola Derechos
Fundamentales del propio individuo, puesto que el artículo 55.7 de la
Constitución establece el derecho
irrenunciable al establecimiento de la identidad de los padres de toda persona. La intención
de esta propuesta, evidentemente, está dirigida a suplir la falta de documentos
de identidad de los padres, y con ello desconocer la determinación de la
nacionalidad por jus sanguinis que le
corresponde al que se declara a sí mismo.
6.
Como
una consecuencia adicional de lo anterior, al pretenderse la declaración del
nacimiento sin necesidad de establecer la identidad de los padres, equivale a dar por establecida la condición
de apátrida del concernido. La
República Dominicana no es signataria de la Convención para la reducción de los
casos de apatridia, pero es signataria de la Convención Interamericana de
Derechos Humanos y el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos,
los cuales reconocen en sus respectivos artículos 24 y 20 el derecho de toda
persona a una nacionalidad.
7.
El
artículo 16 del proyecto viola las disposiciones del artículo 7 de la Ley No. 169-14
que pretende reglamentar, ya que establece
una regularización migratoria automática por mera inscripción en el libro de
extranjería. Esta misma ley establece que luego de su inscripción en el libro de
extranjería (que como ya vimos, sólo puede ser admitida o rechazada por la JCE),
es que el extranjero puede solicitar
su regularización migratoria. Además, el proyecto también contraviene Ley No.
285-04 y su Reglamento, que son las normas que establecen claramente cuáles son
los extranjeros que deben ser registrados en el libro de extranjería y su clara
diferencia e independencia del proceso de regularización.
8.
El
artículo 3 del Proyecto contradice el plazo fijado por la Ley 169-14 que
pretende reglamentar, en su artículo 7, para acogerse a sus beneficios.
9.
El
artículo 20 del proyecto viola el artículo 8 de la propia ley que pretende
reglamentar. Esa disposición permite a
los extranjeros que cumplen con el procedimiento del Plan Nacional de
Regularización “optar por la
naturalización ordinaria establecida en la ley que rige la materia”. La modificación que introdujo esta Ley No. 169-14
fue permitir la naturalización luego de dos años de haber obtenido una
categoría migratoria regular, y no mediante fijación de domicilio y dos años de
residencia permanente e ininterrumpida, tal y como establece originalmente la
Ley 1683 sobre Naturalización. Sin
embargo, el indicado artículo 20 del proyecto elimina ilegalmente todos los
requisitos de la ley vigente en la materia permitiendo la naturalización con la
sola presentación de un acta de nacimiento que el mismo individuo ha producido
y un certificado de no delincuencia relativo a una persona que jurídicamente no
existía.
10.
Este
artículo 20, del mismo modo, contraviene el principio constitucional de
igualdad de todas las personas ante la ley, en tanto que establece para estos
extranjeros que se van a declarar a sí mismos ante el Ministerio de Interior el
privilegio de acceder a nacionalidad dominicana por naturalización por encima de las obligaciones que han tenido
que cumplir todos los extranjeros que sí han cumplido con las leyes migratorias,
de visado y de estado civil; y con menos documentación que las exigidas a las
mismos dominicanos cuando van a realizar procesos de declaración tardía de
nacimiento.
11.
Peor
aún, la disposición del artículo 16 del proyecto que establece regularización
migratoria automática de todo aquel que solicite naturalización declarándose a
sí mismo como nacido en el territorio, combinada con el indicado artículo 20
del mismo proyecto, que solo requiere de la presentación de dos documentos para
acceder a la naturalización, hace que sea más conveniente para los extranjeros el
acogerse a esta naturalización absurda que acogerse al propio Plan Nacional de
Regularización. Recordemos que dicho
Plan exige la presentación de documentos otorgados por el país de origen y la
declaración de la persona por ante las autoridades de su país. Sin embargo este proyecto pretende una
generosidad de regularización automática y concesión de la nacionalidad
dominicana al margen de todo el sistema y de toda documentación considerada
oficial y confiable.
12.
Tanto la Constitución dominicana como la Ley
General de Migración No. 285-04 y su Reglamento de Aplicación No. 631-11
establecen que es una OBLIGACIÓN de los extranjeros ser registrados en el libro
de extranjería ("libro rosado") conforme a la normativa, mientras que
los procesos de regularización están completamente sujetos a la voluntad del
extranjero para regularizarse, el cumplimiento de los requisitos y la decisión
administrativa y soberana de la autoridad competente. Pero, en la parte final
del artículo 3 del proyecto de Reglamento se extienden los efectos del registro
de extranjeros en el Libro de Extranjería hasta la regularización migratoria.
Es decir, el cumplimiento de aquello que constituye una obligación jurídica por
parte de los extranjeros se convierte, a través de este mandato, en un medio
para beneficiarse automáticamente de aquello que constituye una declaración de
voluntad sujeta al cumplimiento de requisitos.
Al margen de todas estas deficiencias de legalidad y constitucionalidad,
el proyecto además adolece de los siguientes fallos desde el punto de vista del
ejercicio estratégico y coherente del control y la política migratoria y el
acceso a la nacionalidad dominicana:
a)
Mientras que los procesos de
cedulación de extranjeros residentes legales estratégicamente se han
centralizado en las oficinas de la Junta Central Electoral ubicadas en la
capital de la República, a fines de logar mayor control sobre la emisión de
estos documentos, ahora el párrafo del artículo 6 del proyecto de Reglamento permite
que el Ministerio de Interior y Policía habilite oficinas en el interior del
país para llevar los procesos de naturalización. Esto abre brechas de seguridad
y déficits en la capacidad de control de las actuaciones de los funcionarios
designados para las labores de tramitación de naturalizaciones.
b)
El artículo 7 del proyecto de
Reglamento otorga amplia discrecionalidad en ejercicio de funciones a una
unidad operativa que será creada administrativamente por el Ministerio de
Interior y Policía, con todos los riesgos obvios que ello implica.
c)
El artículo 20 del proyecto reafirma
el error de la Ley No. 169-14 cuando dispone el beneficio de naturalización en
favor de cualquier categoría migratoria,
es decir, aquellas que no son de residencia: estudiantes extranjeros,
trabajadores temporeros, turistas, personas de negocios, habitantes
fronterizos, etc.; razón por la cual carece de objeto atribuirle una categoría
de residente o no residente a los extranjeros, si al final todos podrán ser naturalizados. A esto se
debe añadir que a los cónyuges, hijos menores e hijos mayores de extranjeros
recién naturalizados, la Ley 1683 sobre naturalización ofrece facilidades
especiales para permitir su naturalización, en aplicación de principios
superiores de protección de núcleo familiar e interés superior del niño.
En fin, el proyecto
de Reglamento de Aplicación de la Ley No. 169-14 requiere urgentemente una
revisión profunda previo a su promulgación y publicación. De no ser tomadas en
cuentas este tipo de observaciones de fondo y forma, una vez más se verá
comprometido el Estado de Derecho, la seguridad jurídica y la supremacía
constitucional frente a un acto del Poder Ejecutivo que, al igual que como
sucedió con el Decreto No. 327-13 que crea el Plan Nacional de Regularización,
pretende desconocer todo el andamiaje jurídico relacionado a extranjería que
con tanto esfuerzo se ha ido desarrollando en la última década. Sin embargo, la
experiencia pasada de observaciones sometidas en relación con el proyecto de
Decreto 327-13 no dan mucho espacio para sentimientos de optimismo y esperanza
de que la clase política preste oídos a la comunidad jurídica especializada en
el área técnica que se pretende deformar por medio de normas con vicios de
confección. Las autoridades necesitan comprender urgentemente las implicaciones
jurídicas y para la preservación de la identidad dominicana dentro de un Estado
soberano que representa la adopción de nuevas reglas de extranjería y
naturalización. Más aún, las autoridades dominicanas tienen una obligación de
reflexionar, mejor aún, recordar, quiénes son los destinatarios y beneficiarios
de las políticas públicas: ¿los dominicanos o los extranjeros?
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