BREVE INTRODUCCIÓN AL DEFENSOR DEL PUEBLO COMO NUEVA FIGURA DEL DERECHO DOMINICANO

* Artículo publicado como parte del opúsculo publicado por el Defensor del Pueblo de República Dominicana, titulado de la misma manera, en abril de 2016. Este texto constituye una ampliación de los fragmentos de textos jurídicos redactados por el Lic. Castillo Roldán que fueron incluidos en el "Plan Estratégico Institucional (PEI) 2014-2018" del Defensor del Pueblo de República Dominicana, y la sección "Historia, marco legal y definición del Defensor del Pueblo" del Primer Boletín Institucional del Defensor del Pueblo, correspondiente al cuatrimestre septiembre-diciembre 2015, titulado "El Defensor" (No. 1).  Dichos documentos y fragmentos de documentos están sujeto a las normas de libre acceso a la información pública (art. 49.1 de la Constitución, Ley No. 200-04 de Libre Acceso a la Información Pública y su Reglamento de Aplicación establecido mediante Decreto No. 130-05).

BREVE INTRODUCCIÓN AL DEFENSOR DEL PUEBLO COMO NUEVA FIGURA DEL DERECHO DOMINICANO

Orígenes, naturaleza jurídica y facultades

Diversos autores han discutido sobre el punto de partida del desarrollo y la expansión de la figura hoy conocida genéricamente como Ombudsman, usualmente denominada “Defensor del Pueblo” en los ordenamientos jurídicos hispanoamericanos. El “Ombudsman” tiene antecedentes históricos en el antiguo Derecho Romano en la figura del “Defensor Civitatis”[1], pero la doctrina mayoritaria acepta que su naturaleza jurídica como la conocemos hoy tiene su origen concreto en la reforma de la Constitución de Suecia en el año 1809, mediante la cual se estableció como una entidad dependiente del Parlamento, creada para dar respuesta a los ciudadanos ante los abusos de la Administración Pública y vigilar el cumplimiento de la ley por parte de los funcionarios públicos[2]. Etimológicamente, “ombudsman” proviene de los vocablos suecos “ombuds” (que sería el equivalente a “protector”, “representante” o “vocero”) y “man” (que sería el equivalente a “hombre”, “ciudadano” o “pueblo”)[3].

Dicha figura adquirió particular difusión y notoriedad en regímenes democráticos y se expandió sobrepasando sus propias fronteras, siendo adoptada en diversos países de América Latina a partir de la década de 1980, tomando como base la Constitución portuguesa del año 1976 y la Constitución española del año 1978[4].

Entre las denominaciones que se han utilizado para referirse al Defensor del Pueblo encontramos: “Procurador de los Derechos Humanos” (Guatemala)[5], “Procurador del Ciudadano” (Puerto Rico)[6], “Defensor de los Habitantes” (Costa Rica)[7], entre otros. En Francia fue concebido desde 1973 como “médiateur de la République” (“mediador de la República”), lo que constituyó el precedente de lo que sería posteriormente constitucionalizado como “Défenseur des droits” (“defensor de los derechos”)[8].

En el derecho internacional, el Ombudsman se concibe como un tipo de “Institución Nacional de Derechos Humanos” (en inglés “National Human Rights Institution” – NHRI) o “Institución Nacional de Promoción y Protección de Derechos Humanos”, de acuerdo con los “Principios de París” establecidos por la Resolución núm. 48/134 de la Asamblea General de las Naciones Unidas[9]. Actualmente, el Comité Internacional de Coordinación de Instituciones Nacionales para la Promoción y Protección de Derechos Humanos (incorporado en base a la legislación Suiza y reconocido por las Naciones Unidas), a través del Sub-Comité de Acreditación, evalúa y acredita las distintas instituciones nacionales de derechos humanos en los Estados, en la medida en que se ajusten a los Principios de París[10]. Existen cientos de países que reconocen este tipo de entidades, sin embargo sólo 69 países han sido acreditados por el Sub-Comité de Acreditación reconocido por las Naciones Unidas. En el caso de República Dominicana, el Defensor del Pueblo fue incorporado a la lista en fecha 28 de febrero de 2014, pero no ha sido aún acreditado[11].

La expansión de la figura del Defensor del Pueblo resulta inevitable ante un fenómeno incontrovertido que explica claramente el profesor Carballo Armas: “Actualmente, las democracias modernas sufren una dura prueba, tanto por las injerencias externas derivadas de la interdependencia mundial de los mercados, que en gran medida marcan el rumbo socioeconómico de los Estados (el denominado «movimiento económico globalizador»), como por la intensa demanda interna de los ciudadanos que apremian a sus gobernantes a la búsqueda efectiva de soluciones a sus problemas.” Bajo estas circunstancias surgió la idea del Defensor del Pueblo en Suecia, cuyo propósito “no era otra cosa que garantizar los derechos de los ciudadanos mediante la supervisión de la actividad de la Administración a través de un representante del pueblo, elegido por el Parlamento, aunque independiente del mismo”[12].

Por otro lado, otros autores critican que la generalización progresiva de la figura del “Ombudsman” en Latinoamérica se vincula más estrechamente a la insuficiencia de procesos tradicionales de control contra la Administración Pública, la prolongada inestabilidad de la vida institucional y los desbalances sociales típicos de los países en desarrollo, independientemente de que en algunos Estados la aparición de esta figura se produzca como una expresión de las innovaciones por simple esnobismo[13]. Sobre esta perspectiva, se ha afirmado: “Dentro del control externo y fundamentalmente como consecuencia de la insuficiencia del resto de los controles o como una falla en la Teoría del Control, se ha dado paso a una figura que ha ganado relevancia y que pretende brindar a los ciudadanos una herramienta más para hacer valer sus derechos ante un órgano que se denomina genéricamente como “Defensor del Pueblo”[14].

Actualmente, muchos de los modelos de Defensoría del Pueblo preservan características que se consideran inherentes a la figura originaria y tradicional del Ombudsman. Pero, en el ámbito internacional, el Defensor del Pueblo es considerado como una figura que pertenece a su vez a una categoría más amplia, denominada “Instituciones Nacionales de Derechos Humanos”. Como características comunes de estas instituciones suele observarse que se trata de entidades públicas pertenecientes al Estado (sin carácter judicial, o dotadas de un carácter “cuasi-judicial” en la medida que están legitimadas para judicializar la exigibilidad de derechos de las personas – en el caso dominicano, mediante acciones de amparo y amparo de cumplimiento), que reciben atribuciones y competencias legales o constitucionales relativas a protección de derechos humanos, permitiéndoseles actuar de oficio o mediante denuncia de particulares o colectividades. Entre los otros modelos de Instituciones Nacionales de Derechos Humanos distintos al Ombudsman encontramos las “Comisiones de Derechos Humanos”, los “Comités Asesores de Derechos Humanos” y los “Institutos de Derechos Humanos”. En el caso del Ombudsman, se considera típicamente como una entidad unipersonal (asistida frecuentemente de cargos adjuntos), que está facultada para realizar investigaciones, canalizar reclamaciones y realizar actividades educativas[15].

El profesor Manuel Vidaurri Aréchiga sintetiza el contenido de los Principios de París[16] y su impacto en las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos de la siguiente manera:

“Como muchos saben, estos Principios se refieren al estatus, competencia, atribuciones y funciones de las instituciones nacionales de protección y promoción de los derechos humanos. Las principales características de estos Principios son:

• Un fundamento constitucional y un estatuto jurídico propio.

• Un mandato tan amplio como sea posible.

• Autonomía de gestión, con reglamentos especificados por la ley.

• Una composición pluralista y representativa.

• Independencia del Poder Ejecutivo.

• Recursos económicos adecuados.”[17]

El Defensor del Pueblo se creó en República Dominicana con la promulgación de la Ley núm. 19-01, del 1ro. de febrero del año 2001 (G.O. núm. 10072), y su posterior modificación mediante la Ley núm. 367-09, del 23 de diciembre de 2009 (G.O. núm. 10556).

El 26 de enero del año 2010, la nueva Carta Magna de la República le otorgó categoría constitucional al Defensor del Pueblo a través de sus artículos 80.5, 83.3, 116, 190, 191 y 192.

Posteriormente, la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales núm. 137-11, de fecha 13 de junio de 2011 (G.O. núm. 10622), modificada por la Ley núm. 145-11, de fecha 4 de julio de 2011 (G.O. núm. 10625), otorgó legitimación al Defensor del Pueblo para interponer acciones de amparo y acciones de amparo de cumplimiento en sus artículos 68, 104 y 105. De igual forma, algunas legislaciones complementarias de otras materias atribuyen funciones específicas al Defensor del Pueblo, tal y como la Ley No. 12-06 sobre Salud Mental en sus artículos 72 y 73; Ley General de Electricidad No. 125-01 modificada por la Ley No. 186-07 en su artículo 125-5, párrafo II, numeral 10; y la Ley Institucional de la Policía Nacional No. 96-04 en el párrafo de su artículo 13 y el artículo 67.

El Defensor del Pueblo goza de una naturaleza pública y constitucional, dotada de autonomía administrativa, funcional y presupuestaria. Además, el artículo 12 de la Ley No. 19- 01 le atribuye jurisdicción para actuar en todo el territorio nacional, con sede central en la capital y posibilidad de establecer delegaciones en distintos puntos del territorio por vía reglamentaria. Dos de sus principales características son su carácter unipersonal[18] y su legitimación social (la cual es manifestada a través de su designación por un mecanismo democrático dependiente del Congreso Nacional).

Las funciones del defensor del pueblo, bajo la luz del ordenamiento jurídico dominicano actual están vinculadas tanto al derecho administrativo como al derecho constitucional sobre la salvaguarda de los derechos fundamentales. El Defensor del Pueblo, como entidad independiente de la Administración Pública, está facultado para vigilar simultáneamente, por un lado, a funcionarios y órganos del Estado (incluyendo entidades de la Administración Pública central, la Administración Pública descentralizada, la Administración Pública local y órganos que ejerzan actividades de naturaleza administrativa en los poderes Legislativo y Judicial), y por otro lado, a las entidades prestadoras de servicios públicos (bajo el régimen directo o mediante un mecanismo delegación en una o varias entidades privadas, ya sea mediante concesión, autorización, asociación en participación, transferencia de la propiedad accionaria u otra modalidad). Para esto, el Defensor del Pueblo se encuentra legitimado especialmente para servir como mediador neutral.

En resumen, estas son las facultades del defensor del pueblo:

• Requerir el buen funcionamiento de funcionarios, órganos del Estado y entidades prestadoras de servicios públicos.

• Sugerir cambios de criterios en las actuaciones u omisiones antijurídicas de funcionarios y órganos del Estado.

• Realizar investigaciones e inspecciones sin previo aviso en oficinas públicas y oficinas de entidades prestadoras de servicios públicos, tanto de oficio como a propósito de reclamos de particulares.

• Solicitar la presentación de documentos a entidades públicas para que sean entregados sin costo alguno.

• Solicitar actuaciones urgentes a órganos del Estado.

• Citar a funcionarios para que respondan cuestiones determinadas.

• Amonestar funcionarios.

• Solicitar aplicación de sanciones administrativas ante superiores jerárquicos.

• Publicar las faltas de funcionarios y órganos del Estado en medios de comunicación.

• Apoderar al Ministerio Público para realizar investigaciones ante sospecha de comisión de infracciones que constituyan hechos punibles.

• Apoderar al Ministerio Público para el sometimiento de funcionarios renuentes en base al artículo 234 del Código Penal.

• Mediar entre colectividades y órganos del Estado y entidades prestadoras de servicios públicos.

• Educación y promoción sobre los derechos de las personas, las vías y mecanismos para exigirlos, así como el papel del Defensor del Pueblo en el derecho dominicano.

• Interponer acción de amparo y acción de amparo de cumplimiento.

Entre los más recientes eventos a nivel internacional en relación con la incorporación del Ombudsman en el Derecho dominicano encontramos el “Informe del Grupo de Trabajo sobre el Examen Periódico Universal” para República Dominicana, de fecha 4 de enero de 2010 (documento Núm. A/HRC/13/3 del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas), el cual estableció entre las conclusiones y recomendaciones aceptadas por República Dominicana la necesidad de designación del Defensor del Pueblo. El nuevo proyecto de reporte de Examen Periódico Universal, de fecha 7 de febrero de 2014 (documento Núm. A/HRC/WG.6/18/L.13), establece entre las conclusiones y recomendaciones aceptadas por República Dominicana el garantizar la independencia y el apego a los Principios de París por parte del Defensor del Pueblo, y el compromiso de dotar a tal institución de recursos, personal y facilidades para la colaboración con la Policía Nacional y otras entidades para el correcto ejercicio de sus funciones, al igual que la difusión a los ciudadanos dominicanos sobre la utilidad de la figura del Defensor del Pueblo (ver puntos 98.22, 98.23, 98.24, 98.25, 98.26, 98.27).

En fecha 15 de mayo de 2013 el Senado de la República eligió mediante Resolución 558, Libro C, de una terna enviada por la Cámara de Diputados, a la actual titular, Dra. Zoila V. Martínez Guante, juramentándose la misma con dos Suplentes y dos Adjuntas.

Actualmente el Defensor del Pueblo se auxilia, tanto de las principales fuentes nacionales e internacionales sobre Derechos Fundamentales reconocidas por el Estado dominicano, como de la más moderna normativa dominicana en materia de Derecho Administrativo, especialmente las siguientes disposiciones:

• La Ley Orgánica de la Administración Pública No. 247-12, de fecha 9 de agosto de 2012, G.O. No. 10691.

• La Ley No. 107-13 sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo, de fecha 6 de agosto de 2013, G.O. No. 10722.

• La Ley No. 41-08 de Función Pública y que crea la Secretaría de Estado de Administración Pública, de fecha 16 de enero de 2008, G.O. No. 10458.

• Disposiciones de la Constitución dominicana sobre Derecho Administrativo: arts. 69 (numeral 10) y 138-148.

El Defensor del Pueblo goza de una naturaleza sui generis que, en el plano legal y teórico, ha sido objeto de variaciones conceptuales en la medida que la legislación ha evolucionado. Esto quiere decir que, de jugar un rol estrictamente vinculado al Derecho Administrativo en cuanto a la vigilancia de la actividad administrativa (según lo dispuesto en la Ley No. 19-01), mediante las nuevas reglas constitucionales se le otorga ahora un papel protagónico en la promoción y defensa de los Derechos Fundamentales, de las personas y los intereses colectivos y difusos en un plano de atribución de mayores y más abiertas prerrogativas.

Gráficamente, el Defensor del Pueblo no es una entidad que sea fácil de localizar en el ordenamiento jurídico desde la perspectiva de los tradicionales Poderes del Estado. Vale citar las palabras de Carlos Constenla, quien acertadamente señala: “La naturaleza jurídica de la institución del Defensor del Pueblo, no se puede reducir a verificar si tiene o no la jerarquía de uno de los poderes del Estado. De ser así estaría más cerca de lo ontológico que de lo jurídico. La afirmación de que se trata de un órgano <<extrapoder>> (sic), está señalando la ubicación que le atribuye la Constitución en el ordenamiento jurídico, pero no explica la singularidad de sus atribuciones ni mucho menos su inmanencia al sistema de garantías y de protección de derechos y de sus funciones como controlador de la Administración”.[19]

Para esto, delimitar la naturaleza y las funciones del Defensor del Pueblo dominicano es posible a través de la lectura de las disposiciones constitucionales de los artículos 190, 191 y 192 de la Carta Magna, y la letra de los artículos 1 y 2 de la Ley No. 19-01:

Constitución de la República:

Artículo 190.- Autonomía del Defensor del Pueblo. El Defensor del Pueblo es una autoridad independiente en sus funciones y con autonomía administrativa y presupuestaria. Se debe de manera exclusiva al mandato de esta Constitución y las leyes.

Artículo 191.- Funciones esenciales. La función esencial del Defensor del Pueblo es contribuir a salvaguardar los derechos fundamentales de las personas y los intereses colectivos y difusos establecidos en esta Constitución y las leyes, en caso de que sean violados por funcionarios u órganos del Estado, por prestadores de servicios públicos o particulares que afecten intereses colectivos y difusos. La ley regulará lo relativo a su organización y funcionamiento.

Artículo 192.- Elección. El Defensor del Pueblo y sus adjuntos serán nombrados por el Senado por un período de seis años, de ternas propuestas por la Cámara de Diputados y permanecerán en el cargo hasta que sean sustituidos. La Cámara de Diputados deberá escoger las ternas en la legislatura ordinaria previa al cumplimiento del término del mandato de los designados y las someterá ante el Senado en un plazo que no excederá los quince días siguientes a su aprobación. El Senado de la República efectuará la elección antes de los treinta días siguientes.

Párrafo.- Vencidos los plazos sin que la Cámara de Diputados hubiere escogido y presentado las ternas, las mismas serán escogidas y presentadas al Senado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia. Si es el Senado el que no efectuare la elección en el plazo previsto, la Suprema Corte de Justicia elegirá de las ternas presentadas por la Cámara de Diputados”.

Ley No. 19-01:

“Artículo 1.- El Defensor del Pueblo es una autoridad independiente, un ejecutor que no se encuentra sujeto a ninguna limitante más que la del apego a la ley. Su característica es la neutralidad, El Defensor del Pueblo tendrá autonomía funcional, administrativa y presupuestaria”.

Artículo 2.- “El objetivo esencial del Defensor del Pueblo es salvaguardar las prerrogativas personales y colectivas de los ciudadanos, plasmadas en nuestra Constitución, en caso de que sean violadas por funcionarios de la administración pública. Asimismo deberá velar por el correcto funcionamiento de la administración pública, a fin de que ésta se ajuste a la moral, a las leyes, convenios, tratados, pactos y principios generales del derecho.”

De acuerdo a la normativa citada y demás partes de la Ley No. 19-01, es posible esquematizar las principales características y facultades del Defensor del Pueblo dominicano, como entidad pública, de la siguiente manera:

• Es un órgano constitucional, autónomo e independiente.

• Tiene función de salvaguardar los derechos fundamentales de las personas y los intereses colectivos y difusos.

• Puede actuar contra funcionarios, órganos del Estado y entidades prestadoras de servicios públicos.

• Puede actuar contra particulares en la medida que afecten derechos colectivos y difusos.

• Puede accionar en justicia mediante interposición de acciones de amparo y de amparo de cumplimiento.

Desde una perspectiva gráfica, el Ministerio de la Administración Pública (MAP) actualizó y publicó recientemente un modelo de organigrama general del Estado que prevé al Defensor del Pueblo de la siguiente forma[20]:



Aún así, aunque el Defensor del Pueblo es una vía extraordinaria para la exigibilidad de derechos de las personas, gozando de prerrogativas especiales y un carácter distintivamente mediador, esto no implica que su actuación sustituye las acciones y vías de recursos administrativos y judiciales que la normativa procesal ha establecido en favor de los particulares reclamantes. En este sentido, el Defensor del Pueblo debe actuar con respeto del principio de separación de los poderes (arts. 4 y 7 de la Constitución) y el orden público, en el ánimo de preservar el Estado Social y Democrático de Derecho, por lo que sus actuaciones deben regirse por los principios de neutralidad, legalidad, lealtad institucional, competencia, y otros principios que típicamente regulan la actividad y las relaciones de los entes públicos, que incluso han sido positivizados a través de la Ley Orgánica de la Administración Pública No. 247-12, la cual aplica mutatis mutandi al Defensor del Pueblo en virtud de su artículo 4.

Como consecuencia del poder de vigilancia de la Administración Pública y canalización de quejas de particulares, el Defensor del Pueblo se encuentra en una posición idílica para identificar y retransmitir las deficiencias del sistema que perciba en el ejercicio de sus funciones. Como explica el autor Antonio Colomer Viadel: “... el Defensor del Pueblo supervisa la actividad de la administración, rasgo por excelencia de dicha figura en el Derecho comparado, e informa de su labor al órgano parlamentario y, por su intermedio, traslada a la opinión pública las deficiencias que observa en la actuación o funcionamiento administrativos (...) la institución se presenta como una panacea, y dada la angustia que provocan los aspectos sociales, económicos, etc... de los tiempos y la Administración actuales en tantos ciudadanos, el Defensor del Pueblo aparece como una tabla de salvación”; este fenómeno deriva de una circunstancia de “complejidad técnica o humana que en muchas ocasiones escapa al ciudadano no versado en los laberintos de la cosa pública”[21].

Independencia y autonomía

El Defensor del Pueblo goza de carácter independiente que es robustecido por la autonomía funcional, administrativa y presupuestaria atribuida por la misma Ley No. 19-01.

En este sentido, los artículos 9 y 11 de la Ley No. 19-01 reiteran la independencia del Defensor del Pueblo cuando dicen:

“Artículo 9.- El Defensor del Pueblo no estará sometido a ninguna autoridad proveniente del Estado.”

“Artículo 11.- El Defensor del Pueblo no podrá pertenecer a partido político alguno, ni participar en actividades de carácter político partidario. Asimismo deberá renunciar a cualquier actividad remunerativa, excepto la docencia.”

En adición a esto, como forma de garantizar la independencia de las actuaciones del Defensor del Pueblo desde su nacimiento frente a las entidades de la Administración Pública, el legislador previó un mecanismo de designación no sujeto a decisiones del Poder Ejecutivo ni de ningún órgano administrativo. En su lugar, creó un mecanismo de designación democrático dependiente del Poder Legislativo, materializado a través del sometimiento de ternas de candidatos por parte de la Cámara de Diputados hacia el Senado, quienes deciden en base a ⅔ de los legisladores presentes.

Posteriormente, en el año 2010 fue reformada nuestra Carta Magna, constitucionalizando el mecanismo de designación del Defensor del Pueblo en sus artículos 80.5 y 83.3, consolidando su carácter independiente y autónomo. Adicionalmente, está previsto expresamente que los ciudadanos tienen el derecho de someter reclamos y quejas sin impedimentos de nacionalidad, edad, sexo, residencia, condición de imputado, penado, internado en centro psiquiátrico, tal y como establece el párrafo II del artículo 19 de la Ley No. 19-01.

Es necesario, además, observar que la Ley No. 19-01 goza de rango de ley orgánica, resultando en obligatoriedad de lograr la mayoría absoluta del Congreso, tanto para la aprobación de la ley como para la designación del titular[22].

La independencia del Defensor del Pueblo es considerada como un elemento imprescindible, y el cuestionamiento de tal característica podría resultar en graves implicaciones y críticas al sostenimiento de la figura misma. En este sentido, critica el autor Colomer Viadel que “en otros países, bien con la intención de reducir sus poderes, bien con la intención de reducir su carácter de mecanismo legislativo para controlar al ejecutivo, la introducción de esta figura supuso importantes cambios en su sistema de designación, pasándose de la designación por el Parlamento - países nórdicos -, a la designación pura y simple por el Ejecutivo - Gran Bretaña, Francia, Nueva Escocia, Australia Occidental, Irlanda del Norte - , existiendo también otros sistemas intermedios, como la designación por el Parlamento a propuesta del Ejecutivo - Quebec -, la designación por el Ejecutivo a propuesta del Parlamento - Nueva Zelanda, Alberta, New Brunswick, Manitoba, Israel -, o la simple consulta del Ejecutivo con determinados miembros del Parlamento - Guyana, Isla Mauricio, Islas Fidji”[23].

Por otro lado, tal y como explica el profesor Guillermo Escobar Roca[24], la Defensoría del Pueblo, como órgano de naturaleza pública y constitucional (o de relevancia constitucional), cuya designación se debería nutrir siempre de altas dosis de legitimidad democrática para su correcto funcionamiento independiente[25], se regula por normas jurídicas flexibles, en tanto que sus resoluciones carecen de fuerza coactiva, y por esto el principio de legalidad (vinculación positiva del Poder Público a la ley) no resulta aplicable en los mismos términos que a la Administración. En este sentido, el Defensor del Pueblo, como institución, cuenta con un alto grado de legitimación social para dar respuesta directa a las preocupaciones de los ciudadanos, y servir como mediador ante el Estado, sin embargo, no se puede olvidar que “al fin y al cabo, el Defensor es elegido por la clase política (no hay otra fórmula si quiere contar con legitimidad democrática formal) y no puede entrar en una dinámica de oposición absoluta, a la larga contraproducente (con sus resoluciones e informes pretende convencer - <<magistratura de persuasión>> se le ha denominado -, para convencer hay que dialogar y para dialogar hay que tener una mínima sintonía)”.

En todo caso, el objeto de control del Defensor del Pueblo no solo recae sobre la Administración, sino que se extiende hasta los particulares que prestan servicios públicos y que afectan intereses colectivos, partiendo de la idea doctrinalmente consolidada de que el deber general de protección de los derechos de las personas incumbe a todos los Poderes Públicos sin importar el origen público o privado de las transgresiones.

Expectativas

La figura del Ombudsman o Defensor del Pueblo en el ordenamiento dominicano es de reciente creación, y de más reciente aún constitucionalización seguida de la designación de su titular. Esto representa múltiples desafíos que pueden considerarse típicos al nacimiento de cualquier institución. Construir las bases operativas para el correcto desenvolvimiento de cualquier Defensoría del Pueblo constituye una fase inicial delicada y trascendental, pues se trata de fijar los cimientos sobre los cuales esta figura cumplirá con las expectativas, el compromiso y la confianza del pueblo depositados democráticamente a través de la legitimación de un Poder del Estado (el Congreso Nacional).

En países como Perú, el Ombudsman ha alcanzado papeles protagónicos, incluso, interviniendo procesalmente en litigios concretos de mucha envergadura, a través del depósito de escritos de “amicus curiae”[26]. No resultaría extraño presenciar en el ámbito del derecho comparado y, eventualmente en el Derecho interno, cada vez más ampliaciones y diversificaciones de las actuaciones de los Ombudsman de la misma forma en que, como hemos señalado, nuestro propio Defensor del Pueblo ha visto sus prerrogativas notablemente aumentadas en relación con las facultades ius administrativas originalmente atribuidas por la Ley No. 19-01. Las normas responsables de este incremento de poderes de actuación son la nueva Constitución y la Ley No. 137-11, sobre aspectos de salvaguarda de derechos fundamentales.

Esta ampliación resulta propia de la innovación y el desarrollo de figuras jurídicas en sujeción a las nuevas necesidades fácticas y las nuevas tendencias del entorno jurídico regional. Resulta normal afirmar que “el modelo tradicional de Ombudsman no se ocupa per se de los derechos humanos excepto si la función administrativa alcanza los mismos”[27], porque basta con situar cronológicamente la creación del primer Ombudsman para comprender que en dicho momento no se concebían los derechos fundamentales en los términos que lo hacemos el día de hoy. Bajo tal tesitura, resultaba una consecuencia casi natural extender la protección de los administrados frente a la Administración por parte del Defensor del Pueblo hacia la protección de los ahora “derechos fundamentales”, como los derechos más elementales que deben ser tutelados a los ciudadanos, muchos de los cuales pueden ser salvaguardados a través de los principios inherentes al Derecho Administrativo contemporáneo, empezando como el principio de legalidad, debido proceso, tutela administrativa efectiva y muchos otros más.

Asumir con responsabilidad las tareas propias de un Defensor del Pueblo debe tomar en cuenta adicionalmente que de sus actuaciones se derivan consecuencias que pueden ser ventajosamente aprovechadas: las actuaciones de un Ombudsman tienen, por un lado, un impacto directo (para los reclamantes), y por otro lado un impacto indirecto (para las personas en general)[28]. Tales impactos pueden repercutir tanto a corto como a largo plazo en las rectificaciones oportunas de las conductas nocivas de funcionarios o imperfecciones del sistema administrativo en general. Explica el autor Alejandro Silva Bascuñán[29]: “La preocupación por obtener que efectivamente los pronunciamientos de la mayoría democrática propendan al resguardo de los derechos de las personas y de los grupos, se exterioriza, además, por ejemplo, al introducirse organismos al estilo del llamado Ombudsman o Defensor del Pueblo, a fin de hacerse eco, sensible y constructivo, en casos particulares que ponen de relieve las deficiencias del ordenamiento jurídico o los abusos que cometan las autoridades en el cumplimiento de sus deberes, y también para representar tales debilidades a fin de seguir caminos que las hagan desaparecer en el futuro”.

En la misma tónica, expone el maestro de Derecho Administrativo, Agustín Gordillo, lo siguiente: “Desde luego, lo que el Defensor del Pueblo debe procurar es la corrección de los sistemas o mecanismos, normas o regulaciones, prácticas o costumbres, que por su carácter genérico sean las causantes de las violaciones concretas y particulares. No interesa tanto una sobre-facturación puntual como una sobrefacturación sistemática. Más que su actividad en la solución de controversias individuales concretas, interesa entonces a la colectividad que ellas le permitan detectar el disfuncionamiento sistemático de las administraciones o de los licenciatarios o concesionarios de servicios públicos, y entonces contribuir a corregir las causas de los problemas observados y superar las fallas generalizadas del sistema, antes que atender meramente a la superación de consecuencias puntuales de la violación generalizada.”[30].

Vale recordar, que el Defensor constituye una entidad diseñada para ser proactiva (similar al Ministerio Público, según mandato previo de la normativa procesal penal - acciones públicas[31]) y reactiva (similar a un tribunal). Según el Informe Anual 2007 del Defensor del Pueblo Europeo: “El Defensor del Pueblo tiene noticia de los presuntos casos de mala administración fundamentalmente a través de las reclamaciones, cuya tramitación constituye el aspecto más importante del papel reactivo que desempeña. La presentación de una reclamación al Defensor del Pueblo constituye uno de los derechos de los que gozan los ciudadanos europeos (artículo 21 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea) y se encuentra recogido también en la Carta de los Derechos Fundamentales (artículo 43). El Defensor del Pueblo lleva, asimismo, a cabo investigaciones de oficio para, de este modo, desempeñar un papel proactivo en la lucha contra la mala administración.”[32].

Todas las tareas actuales del Defensor del Pueblo de República Dominicana se relacionan a construir las bases del ejercicio de sus prerrogativas legales y constitucionales, antes que iniciar un proceso de proyección generalizada. Uno de los primeros pasos en esta dirección consiste en la preparación y puesta en vigencia de las reglas de aplicación y buen funcionamiento, tal y como lo ordena el artículo 40 de la Ley No. 19-01. Tales reglamentos tendrán por objetivo la viabilización de los mandatos legales y constitucionales a través de instauración de procesos y prácticas institucionales y organizativas, que tengan como destinatarios y vincule, tanto al personal del Defensor del Pueblo, como a los órganos del Estado, los funcionarios, las entidades prestadoras de servicios públicos y los particulares. Más aún, tales reglamentos lograrían armonizar el concepto clásico ius administrativista de Ombudsman previsto en la Ley No. 19-01 con el nuevo concepto vinculado a derechos fundamentales e intereses colectivos y difusos desprendidos de la normativa constitucional, y hasta la nueva tendencia del Derecho Administrativo dominicano que se ha desarrollado intensamente en los últimos 10 años.

Una vez logrados estos objetivos, el Defensor del Pueblo deberá dar inicio a una campaña informativa para educar a las demás entidades del Estado y a la ciudadanía sobre el papel que juega en el ordenamiento jurídico y su importancia. Es a partir de ese momento cuando las reclamaciones de los particulares serán sometidas correctamente para exigir los derechos que puede salvaguardar el Defensor del Pueblo, al mismo tiempo que se irá definiendo la dinámica administrativa fluida con respecto a las demás entidades del Estado quienes comprenderán los mecanismos de vigilancia que puede ejercer el Ombudsman y cómo interactuar con los mismos.

¿Qué esperar del Defensor del Pueblo dominicano de ahora en adelante? Se ha realizado un esfuerzo notable para la adquisición y adecuación de planta física de la sede, mobiliario, suscripción de acuerdos con organismos internacionales, como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (a los fines de facilitar la cooperación técnica y la asesoría en gestión eficiente y transparente de la administración del órgano)[33], firma de convenios de cooperación interinstitucional, elaboración de Planes Estratégicos Institucionales y Planes Operativos Anuales, al igual que el Proyecto de Reglamento de Buen Funcionamiento para ser aprobado por el Congreso Nacional, el Código de Ética y el Reglamento Interno de Trabajo. Una vez se haya logrado llevar a la práctica estas bases, corresponderá al Defensor del Pueblo la implementación práctica de sus Reglamentos respecto a órganos del Estado, funcionarios, prestadores de servicios públicos y particulares, de manera que se vaya definiendo una dinámica de trabajo fluida y ejercida por un personal adecuadamente capacitado.

Sería previsible además que, oportunamente, el Defensor del Pueblo accione judicialmente (o intervenga en procesos judicialmente ya abiertos), haciendo uso de sus facultades y legitimaciones otorgadas por la Ley No. 137-11, sobre casos de interés colectivo y difuso, específicamente aquellos relacionados a cuestiones medioambientales y sobre patrimonio cultural[34]. Sin embargo, tales actuaciones procesales deberán estar limitadas a escenarios excepcionales, puesto que la misma existencia del Defensor del Pueblo debe contribuir al descongestionamiento judicial, en virtud de su inmanente carácter mediador.

En conclusión, armonizar las prerrogativas y la naturaleza del Defensor del Pueblo dominicano, en atención a las variaciones legislativas y constitucionales producidas en la última década resulta una necesidad inmediata que podrá ser satisfecha, en gran medida, mediante la promulgación de nuevos reglamentos que tomen en cuenta las nuevas reglas y procedimientos constitucionales y de Derecho administrativo.

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[1] Ver REBOLLO DELGADO, Lucrecio: “La institución del Ombudsman en España”, Editorial Dykinson, S.L., 2013, Madrid, España, p. 20 y ss.; MOUSOURAKIS, George: “A legal History of Rome”, Routledge, 2007, New York, Estados Unidos, p. 253 (traducción libre); FERRERO COSTA, Raúl: “El Defensor del Pueblo”, extraído de “Derecho Constitucional General. Materiales de enseñanza”, Universidad Nacional Mayor de San Marcos y Universidad de Lima, 2004, Perú, p. 323; BAUSILIO, Giovanni: “Diritto di acceso ai documenti amministrativi”, Key Editore, 2016, Napoli, Italia, p. 104 (traducción libre); TERÁN PIMENTEL, Milagros: “De vuelta al Tribuno”, Publicación en la Revista de filosofía práctica de la Universidad de Los Andes, 2006, Mérida, Venezuela.

[2] También es aceptada la idea de que esta figura surge en Suecia a inicios del siglo XVIII bajo el nombre de “Senechal” (CARMONA Y CHOUSSAT, Juan Francisco: “El Defensor del Pueblo Europeo”, Edición del Instituto Nacional de Administración Pública del Ministerio de Administraciones Públicas, año 2000, p. 26, Madrid, España).

[3] Ver CORCHETE MARTÍN, María José: “El Defensor del Pueblo y la Protección de los Derechos”, Ediciones Universidad Salamanca, año 2001, España; y QUINZIO F., Jorge Mario: “El Ombudsman, el Defensor del Pueblo”, Editorial Jurídica de Chile, año 1992, Chile.

[4] “Que espera Latinoamérica del Defensor del Pueblo”, Declaración Institucional de fecha ocho (8) de agosto de 2013 del Instituto Latinoamericano del Ombudsman (ILO), disponible en la página oficial del ILO: www.ilo-defensordelpueblo.org.

[5] Ver “Ley de la Comisión de los Derechos Humanos del Congreso de la República y del Procurador de los Derechos Humanos”, creada por Decreto No. 54-86, del Congreso de la República de Guatemala.

[6] Ver “Ley del Procurador del Ciudadano No. 134, del 30 de junio de 1977”, con modificaciones hasta el año 2003, consultada en la página web oficial del Ombudsman de Puerto Rico: www.ombudsmanpr.com

[7] Ver “Ley No. 7319 del 17 de noviembre de 1992 que crea la Defensoría de los Habitantes de la República de Costa Rica”, publicada en la Gaceta No. 155 del 17 de agosto de 1994, Costa Rica.

[8] SÁNCHEZ NAVARRO, Ángel: “La difícil articulación de una nueva institución: el Défenseur des droits francés”, extraído de la revista jurídica “Teoría y realidad constitucional”, No. 261, Facultad de Derecho de la UNED, año 2010, p. 413-435, España.

[9] La Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas aprobó, sin votación, su Resolución No. A/RES/48/134 sobre “Instituciones Nacionales de Promoción y Protección de los Derechos Humanos”, o los denominados “Principios de París”, basados en el Informe No. A/48/632/Add.2 de la Tercera Comisión, el cual fue aprobado sin votación en sus páginas 15 y 52. Esta Resolución, a pesar de no ser vinculante en ninguna forma para el Estado dominicano, establece de forma referencial algunos de los principios de actuación y las características relativas al estatuto, la composición orgánica, la independencia, la designación pluralista y las modalidades de funcionamiento de las instituciones nacionales de promoción y protección de Derechos Humanos. En el caso de República Dominicana, al igual que otros países, el Defensor del Pueblo puede ser considerado como una institución nacional de promoción y protección de los Derechos Humanos según los lineamientos referenciales de los “Principios de París”, en compatibilidad con sus funciones atribuidas por la Constitución dominicana y las Leyes.

[10] Ver información disponible en la página web oficial del “International Coordinating Committee of National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights (ICC)”: http://nhri.ohchr.org/. Ver bibliografía complementaria: IRÁIZOZ, María: “La eficacia del Defensor del Pueblo en Iberoamérica: Expansión y caracterización como Instituciones Nacionales de Derechos Humanos”, Editorial Dykinson, S.L., año 2012, p. 25-31, Madrid, España; VIDAURRI ARÉCHIGA, Manuel: “El Defensor del Pueblo como instrumento para afianzar el derecho y la democracia. Algunas reflexiones”, publicación en la revista “Ciencia Jurídica” de la Universidad de Guanajuato, Departamento de Derecho, No. 1, año 2011, México, p. 196.

[11] Ver información disponible en la página web oficial: nhri.ohchrorg.org.

[12] CARBALLO ARMAS, Pedro: “El <<Defensor del Pueblo>> en Iberoamérica. Una perspectiva comparada”, extraído de la revista jurídica “Teoría y realidad constitucional”, No. 261, Facultad de Derecho de la UNED, año 2010, p. 413-435, p.435-450, España.

[13] MAIORANO, Jorge Luis: “The Defensor del Pueblo in Latin America”, en “Righting Wrongs, The Ombudsman in Six Continents”, Editado por Roy Gregory y Philip Giddings, IOS Press, año 2000, p.269, Netherlands.

[14] BERCHESI, Bruno, GUARIGLIA, German y SCHIAVI, Pablo: “El control de las unidades reguladoras. ¿Cómo y quiénes efectúan dicho control en nuestro derecho positivo y en el derecho comparado?”, extraído de la Revista de Derecho de la Universidad de Montevideo, Facultad de Derecho, año VIII, No. 16, año 2009, Uruguay, 28.

[15] IRÁIZOZ, Op. Cit., vide supra nota 10.

[16] Vide supra, nota 9.

[17] VIDAURRI ARÉCHIGA, Manuel, Op. Cit., vide supra, nota 10, p. 196.

[18] Similar a la tendencia común de otros países latinoamericanos, como Argentina, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú y Venezuela (COLOMER VIADEL, Antonio: “El Defensor del Pueblo, Protector de los Derechos y Libertades y Supervisor de las Administraciones Públicas”, Editora Thompson Reuters, año 2013, Pamplona, España, p. 31, 59, 73, 94, 119, 145, 199, 224, 282, 309, 325, 342 y 371).

[19] CONSTENLA, Carlos: “Teoría y práctica del Defensor del Pueblo”, Editorial Reus, año 2010, p. 308 y ss., España. Ver complementariamente las consideraciones de la Sentencia No. TC/0305/14 del Tribunal Constitucional, de fecha 22 de diciembre de 2014 (página 23 en adelante), sobre el concepto de “órgano extrapoder”: “Preciso es señalar que los órganos extrapoder son creados directamente por la Constitución para actualizar y perfeccionar el principio de la separación de los poderes, los cuales surgen de la necesidad de separar determinadas funciones públicas de los procesos normales de gobierno”.

[20] Ver página web oficial del Ministerio de la Administración Pública (MAP): http://map.gob.do/inicio/servicios/organigrama-del-estado-dominicano.

[21] COLOMER VIADEL, Op. Cit., vide supra, nota 18, p. 29 y 37.

[22] Ver artículos 112 de la Constitución dominicana, y 4 de la Ley No. 367-09, de fecha 23 de diciembre de 2009 (G.O. No. 10556) que modifica la Ley No. 19-01 que crea el Defensor del Pueblo.

[23] COLOMER VIADEL, Op. Cit., vide supra, nota 18, p. 49.

[24] ESCOBAR ROCA, Guillermo: “Defensorías del Pueblo en Iberoamérica”, Editorial Aranzadi, año 2008, Pamplona, España, p.23 y ss.

[25] La independencia jurídica del Defensor del Pueblo está garantizada en al menos quince países de Iberoamérica: Argentina, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, España, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Venezuela. ESCOBAR ROCA, Guillermo, Ibid.

[26] Ver REIF C., Linda: “The Ombudsman, Good Governance and the International Human Rights System”, Martinus Nijhoff Publishers, año 2004, Holanda, p. 182 y ss.

[27] ABRISKETA, Joana: “Derechos humanos y acción humanitaria”, Editora Alberdania, año 2005, España, p. 202.

[28] NEBENZAHL, I.: “The direct and indirect impact of the Ombudsman”, visto como citado por REIF C., Linda, Op. Cit., vide supra nota 26.

[29] SILVA BASCUÑÁN, Alejandro: “Tratado de Derecho Constitucional”, Tomo II, Editorial Jurídica de Chile, año 1997, Santiago, Chile, p. 237.

[30] GORDILLO, Agustín: “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo I, Parte General, Fundación de Derecho Administrativo de Buenos, Buenos Aires, Argentina, 1998, p. XII-43.

[31] Ver artículos 29-32 del Código Procesal Penal dominicano.

[32] NIKIFOROS DIAMANDOUROS, P., Defensor del Pueblo Europeo, “Informe anual 2007” remitido al Prof. Dr. Hans-Gert Pötering, Presidente del Parlamento Europeo, en fecha 10 de marzo de 2008, Comunidades Europeas, año 2008, Italia, p. 31. Disponible en www.ombudsman.europa.eu.

[33] Proyecto “Fortalecimiento de las capacidades de gestión operativa y planificación estratégica del Defensor del Pueblo”, suscrito en septiembre 2013 hasta diciembre entre la Dra. Zoila Martínez (Defensora del Pueblo de República Dominicana) y Lorenzo Jiménez de Luis (Coordinador Residente del SNU y Representante Residente del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo).

[34] Ver artículo 66 de la Constitución dominicana. Es necesario enfatizar que el Defensor del Pueblo, en ciertos casos y circunstancias restringidas, debe inhibirse de investigar si existen resoluciones judiciales pendientes o definitivas. Ver CORCHETE MARTÍN, María José, Op. Cit., vide supra nota 3, p. 90.