· Conferencia: Justicia
Internacional y Derechos Humanos: Rol del Defensor del Pueblo.
· Expositor: Lic. Juan
Miguel Castillo Roldán.
· Fecha: Jueves 28 de
junio de 2018.
· Lugar: 54va Conferencia
Federación Interamericana de Abogados (FIA), Santo Domingo, República
Dominicana.
La dignidad humana, los derechos humanos
y las libertades fundamentales son nociones relativamente recientes para la
humanidad. Sus significados se conectan íntimamente con conceptos originados en
importantes acontecimientos históricos con posterioridad al siglo XVII, los
cuales convergen con el auge de la doctrina racionalista a través de icónicos
pensadores, como son Hobbes, Rousseau y Locke. Algunos de estos hitos que
merecen ser citados en cualquier disertación son: la Carta de Derechos del
Parlamento de Inglaterra de 1689, la Declaración de Derechos de Virginia de
1776 y la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 de la
Asamblea Nacional Constituyente de Francia.
La razón de esto reside en que las
civilizaciones antiguas carecían de estructuras políticas y sociales
suficientemente desarrolladas que pudieran servir como plataforma de adopción
de reglas de derecho para la convivencia pacífica. Ni
siquiera en sociedades pioneras en los primeros experimentos de democracia, como
la antigua Grecia, podemos referirnos a un sistema de reconocimiento efectivo de
derechos inherentes a las personas. Mientras las segmentaciones desiguales de
la estructura social y jerárquica, como la esclavitud,
estuvieran presentes en la civilización, no era posible concebir la idea de
"dignidad humana", ni un esquema cultural en que sea admisible un
sistema de atribución de derechos bajo condición de libertad e igualdad.
Desde el sermón de Montesinos en
diciembre de 1511, rescatado por Bartolomé de las Casas, el cual fue “una de las primeras y más radicales
denuncias de los abusos de la conquista española (…) y un antecedente del
pensamiento latinoamericano liberador”,
la perpetuación de la dignidad humana en la legislación nacional e
internacional ha sido un trayecto largo y difícil. Y este camino no puede
divorciarse históricamente de las circunstancias que han rodeado la construcción
de Estados soberanos e independientes, fundados en la coexistencia
internacional pacífica a través del diálogo, la no injerencia extranjera y el
respeto a la autodeterminación de los pueblos legitimada por la voluntad
popular. Estos elementos sólo empiezan a
ser identificables a partir del Tratado de Paz de Westfalia de 1648, donde nace
el concepto de “Estado nación”, y su reconocimiento formal se desprende mucho
más adelante, a partir del contenido de la Carta de las Naciones Unidas de 1945
y la Convención de Viena de 1969 sobre Derechos de los Tratados. Son estos los
instrumentos que recogen hoy en día lo que conocemos como ius cogens o normas imperativas de derecho internacional, y sin
estos ejes, resulta imposible hablar de justicia internacional y derechos
humanos.
Los derechos humanos, en términos
empleados por la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, tienen su
sustento en el reconocimiento a la dignidad intrínseca e inalienable de todos
los seres humanos en condiciones de libertad e igualdad. Éstos constituyen
mínimos de existencia y su principal fundamento – la dignidad humana – es su
esencia misma, con la cual forma una unidad indestructible.
Precisamente por esto "la afirmación
de la dignidad humana de la persona y de los derechos humanos como soporte del
orden constitucional está presente en la mayoría de las Cartas Fundamentales".
En palabras de Habermas, del mismo modo
los derechos humanos se materializan en los principales textos de derecho
internacional y la administración de justicia luego de la Segunda Guerra
Mundial (entre los cuales destacamos los Pactos Internacionales de los Derechos
Civiles y Políticos, Económicos, Sociales y Culturales, y la Convención Americana
de Derechos Humanos), por lo que la aparición del concepto de dignidad, aunque
es reciente, se constituye actualmente en la "fuente moral de la que todos los derechos fundamentales derivan su
sustento".
La consolidación de un derecho
internacional de los derechos humanos tiene dos importantes consecuencias. Por
un lado, el reconocimiento del individuo como un sujeto del derecho
internacional, en cuya condición conserva capacidad para reivindicar la
protección en el escenario internacional; por otro lado, la configuración de
aparatos internacionales como jurisdicciones más allá de la concepción clásica
de instancias judiciales estatales.
Tanto la fundamentación y el trasfondo
de los derechos humanos como sus garantías resultan puntos cruciales del
engranaje jurídico interno de los Estados y del Derecho Internacional. En palabras
del profesor Lima Torrado, ambos son conceptos esencialmente unidos, por lo que
las declaraciones constitucionales e internacionales sobre derechos humanos de
los últimos sesenta años tienden a subrayar las garantías estableciendo mecanismos
para ello. En
este sentido, los mecanismos de protección, como los derechos de acceso a la
justicia u otras instituciones garantes de derechos, son un imperativo tanto
teórico como práctico, sin los cuales no se produce la efectividad de los
derechos humanos.
Desde el ejercicio de la función
judicial para la tutela de los derechos humanos por parte de los tribunales a
lo interno de un Estado (en el marco de una clásica separación tripartita de
poderes), al día de hoy las estructuras orgánicas de los Estados se han vuelto
mucho más complejas. A esta realidad se suman las jurisdicciones de carácter supranacional
y regional en ejercicio de competencias especiales, como son la Corte Penal
Internacional, la Corte Internacional de Justicia, la Corte Interamericana de
Derechos Humanos y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
Nuestro objetivo hoy es referirnos a la
internacionalización de una figura cuyo objetivo también consiste en la
protección y garantía de los derechos humanos dentro del ordenamiento doméstico,
pero desde una esfera de autonomía, independencia y capacidad de supervisión
del buen desenvolvimiento del aparato administrativo.
Se trata del Ombudsman, cuyo nacimiento sucede, de acuerdo a algunos autores,
como “consecuencia de la insuficiencia
del resto de los controles o como una falla en la Teoría del Control”. Éste
tiene antecedentes históricos en el antiguo Derecho Romano en la figura del “Defensor Civitatis”, establecido en la
Constitución del emperador Valentiniano I del año 364 d.C., posteriormente recogido en el Libro I
del Código de Teodosio e incorporado al Corpus
Iuris Civilis del emperador Justiniano en el siglo VI d.C. Diversos autores
sostienen que el proceso de designación de este representante varió en
distintos momentos del Imperio Romano: fue elegido por el emperador, luego por
vía popular y luego mediante decretum
de los obispos. Su rol tenía cabida en materia tributaria sobre distribución
equitativa de cargas fiscales, intercessio
o intermediación entre ciudadanos y autoridades por atropellos y acusaciones de
delitos, levantamientos de actas y hasta representación de la ciudadanía sobre
cuestiones de baja cuantía. El Defensor
Civitatis tenía una competencia territorial limitada a las ciudades y en
ningún caso ejercía el imperium, por
lo que su capacidad coactiva o de constreñimiento era nula.
El Ombudsman,
como lo conocemos hoy, se origina en la reforma de la Constitución de Suecia de
1809, como ente dependiente del Parlamento, diseñado para dar respuesta a la
ciudadanía ante abusos de la Administración Pública y vigilar el cumplimiento
de la ley por parte de los funcionarios públicos.
Éste se ha expandido en numerosos países, y especialmente en América Latina
adquirió notoriedad a partir de la década de los 80, tomando como base las constituciones de
Portugal y España de 1976 y 1978.
Algunos ejemplos son:
-
"Procurador de los Derechos Humanos" (Guatemala).
-
"Procurador del Ciudadano" (Puerto Rico).
-
"Defensor de los Habitantes" (Costa Rica).
-
"Défenseur des droits" (Francia).
-
“Defensor
del Pueblo” (España).
En cuanto a esta expansión explica el
profesor Carballo Armas:
“Actualmente,
las democracias modernas sufren una dura prueba, tanto por las injerencias
externas
derivadas de la interdependencia mundial de los mercados, que en gran medida
marcan el rumbo socioeconómico de los Estados (el denominado «movimiento
económico globalizador»), como por la intensa demanda interna de los ciudadanos
que apremian a sus gobernantes a la búsqueda efectiva de soluciones a sus
problemas.”
El derecho internacional no ha sido
ajeno a la figura del Ombudsman, el
cual, de acuerdo con los “Principios de París” establecidos por la Resolución
núm. 48/134 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, se concibe como un
tipo de “Institución Nacional de Derechos
Humanos” (INDH). De
acuerdo al Sub-Comité de Acreditación de la Alianza Global de Instituciones
Nacionales de Derechos Humanos (reconocida por la ONU), a la fecha 21 de
febrero de 2018 fueron acreditadas 120 INDH de todo el mundo, en contraste con
193 países reconocidos por Naciones Unidas. La mayoría de estas acreditaciones
fueron calificadas con “estatus A”
por cumplimiento fiel de los Principios de París.
La República Dominicana se encuentra actualmente inmerso en un proceso de
acreditación.
En nuestro país se creó la figura del
Defensor del Pueblo mediante la Ley No. 19-01 (modificada por la Ley No.
367-09), elevada a rango constitucional en la reforma de la Carta Magna del año
2010 (artículos 190-192), reforzada por la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional y de Procedimientos Constitucionales No. 137-11 y otras
legislaciones complementarias, como la Ley No. 12-06 sobre Salud Mental, la Ley
General de Electricidad No. 125-01 (modificada por la Ley No. 186-07) y la Ley
Orgánica de la Policía Nacional No. 590-16.
El Defensor del Pueblo es una entidad pública
de naturaleza unipersonal, elegida por el Congreso Nacional junto con cargos
Suplentes y Adjuntos, facultada para ejercer investigaciones, canalizar reclamaciones
y realizar actividades de educación y orientación de la ciudadanía. Estas son características
muy frecuentes en las redacciones legislativas que conciben una INDH.
Se distingue por elementos de
independencia de otros poderes del Estado, neutralidad, competencia extendida
en todo el territorio nacional con sede en la Capital de la República y
autonomía en plano funcional, administrativo y presupuestario. Sus facultades
abarcan la mediación, la inspección, el requerimiento de buen funcionamiento y la
solicitud de actuación e información a entes sujetos a su competencia,
prerrogativas que se desprenden de un marco de naturaleza ius administrativa. Las mismas son ejercidas sin perjuicio de su
rol de educador y orientador sobre derechos humanos y sus mecanismos de
exigibilidad.
Su posición en el organigrama del Estado
dominicano no puede reducirse a una discusión abstracta sobre su jerarquía más
allá de su rango constitucional frente a otros poderes del Estado y sus
dependencias.
Basta con citar la sentencia del Tribunal Constitucional No. TC/0001/15, de
fecha 28 de enero de 2015, la cual fijó los criterios típicos de los órganos extrapoder, incluyendo textualmente al
Defensor del Pueblo. La importancia de este tipo de ente es que coopera con la
“distribución funcional del poder que
renueva la estructura política de nuestro
régimen de gobierno
presidencial, en aras
de impulsar el Estado
Social y Democrático
de Derecho y resguardar
el orden institucional
prediseñado por el constituyente” (página 12, punto 9.1 de la
sentencia citada).
Esta institución, designada por primera
vez por el Congreso Nacional en mayo de 2013, ejerce su función de atención a
la ciudadanía para salvaguardar derechos fundamentales cuando son violados por
otros órganos del Estado, funcionarios públicos, entidades prestadoras de
servicios públicos y particulares cuando éstos afecten intereses colectivos y
difusos. La forma operativa en que el Defensor del Pueblo tramita los casos es
mediante registro de expedientes, los cuales pueden ser de “reclamación” (si es
admisible la competencia) o de “orientación” (cuando existe una condición de
abstención del artículo 18 de la Ley No. 19-01).
El ejercicio de funciones del Defensor
del Pueblo puede ser proactivo o reactivo,
dependiendo de si actúa de oficio o a solicitud de particular. Estas
actuaciones pueden tener un impacto directo para los reclamantes, pero también
pueden implicar un impacto indirecto general para el resto de la ciudadanía,
en la medida que identifica deficiencias del Estado y
promueve la corrección de conductas antijurídicas sistemáticas de organismos
reclamados. Esta última idea es respaldada por tratadistas de la estatura de
Agustín Gordillo.
En la cronología histórica presentada
por el Defensor del Pueblo el pasado 29 de mayo, se ofreció públicamente
información compilada sobre casos registrados y cerrados, debidamente
reportados al Congreso Nacional a través de Informes de Gestión o Memoria
Anual. En cinco años de gestión, esta entidad registró y procesó un total de
4,164 casos, cantidad que se encuentra en aumento. De esta cantidad,
aproximadamente el 49.6% fueron casos de orientación, mientras el otro 50.4%
fueron casos de reclamación. Las materias más reclamadas fueron las siguientes:
1.
Seguridad Social (relativo a pensiones).
2.
Función Pública.
3.
Servicio Público de Agua Potable y
Alcantarillado.
4.
Penal.
5.
Municipal
6.
Asuntos inmobiliarios.
7.
Derecho administrativo (relativo a expropiaciones).
8.
Asuntos policiales.
El Defensor del Pueblo dominicano muestra
en su joven historial evidencias de importantes contribuciones al Estado de
derecho, prestando auxilio a la solución de controversias de ciudadanos y de colectividades.
En su accionar, incluso ha establecido canales de comunicación con defensorías
del pueblo de otros países, a los fines trazar alianzas para el intercambio de
experiencias. Estos contacto han servido, incluso, para tramitar casos en base
a cooperación internacional que involucran personas extranjeras en suelo
dominicano y nacionales dominicanos en suelo extranjero. Esto fue logrado con
las defensorías de Puerto Rico, España, Bolivia, Colombia y Costa Rica, sólo
para citar algunos ejemplos. Con estas distinguidas y respetadas instituciones
se ha compartido un valioso aprendizaje, especialmente porque se ha podido
observar que las realidades sociales y los casos captados de disfuncionamientos
del sector público a veces son muy similares en la región, y esto permite abordar
los problemas con fórmulas probadas.
Si bien es cierto que el Defensor del
Pueblo no reemplaza las vías de exigibilidad de derechos sentadas en
procedimientos judiciales, administrativos y conciliatorios previstos en
legislaciones especiales, incluso en esos casos su desempeño puede resultar
útil. Por un lado, se permite orientar al ciudadano sobre sus derechos y la
forma de agotar los recursos a su disposición sin comprometer su neutralidad,
pero también puede velar para que durante el conocimiento de esa instancia se
salvaguarde el debido proceso. Estas intervenciones no equivalen a invasión de
competencias ajenas o conocimiento del fondo de asuntos que corresponden de
forma exclusiva a otros órganos competentes. La justificación de esta política
se basa en la aplicación de principios constitucionales y de derecho
administrativo sobre separación de poderes, competencia, lealtad institucional
y ejercicio normativo del poder,
sin perjuicio del principio general de derecho electa una vía. La vinculación a estos principios es una
herramienta clave en la preservación de la seguridad jurídica.
Tratándose de la primera gestión del
Defensor del Pueblo de República Dominicana y sus resultados, los pronósticos
sólo arrojan optimismo sobre el futuro de la institución y los frutos de su
trabajo. Sin embargo, aún resta cumplir con algunos pasos para su
perfeccionamiento, como lo es la aprobación del Reglamento para Buen
Funcionamiento por parte del Congreso Nacional, norma que permitirá mejorar
grandemente la implementación de la Ley No. 19-01 y compatibilizarla con el
mandato constitucional y la legislación complementaria. No obstante ese
obstáculo, los esfuerzos del Defensor del Pueblo no han descansado en
materializar sus ejes centrales de defensa de derechos humanos, educación de
derechos humanos y fortalecimiento institucional continuo.
Muchas gracias,
Juan Miguel Castillo Roldán
