LA CONCERTACIÓN SOCIAL
Concepto
Entre las definiciones más completas del concepto de “concertación social” tenemos la que ofrece el autor Américo Pla Rodríguez, quien expresa: “la concertación social evoca el intento de lograr mediante un acuerdo entre el gobierno y los interlocutores sociales una acción común en materia económico-social”[1]. En este sentido, el autor explica que de este concepto se desprenden tres componentes:
1. Los sujetos
Este acuerdo es de carácter “tripolar”, o como expresan otros doctrinarios, es de carácter “trilateral” o “tripartito”. Es un acuerdo donde intervienen simultáneamente como partes el sector trabajador, el sector empleador y el Estado.
2. El objeto
El objeto de dicho convenio debe ser necesariamente de carácter socio-económico en una amplia dimensión, donde se asumen compromisos y se coordinan estrategias y objetivos.
3. El alcance
El autor explica que más que lograr plena y definitivamente los objetivos de la concertación, se persigue un esfuerzo acompañado de una verdadera voluntad de asumir comportamientos que reflejen la tentativa de lograr los objetivos propuestos.
Como vemos, la concertación social contiene muchos aspectos que la hacen peculiar como figura. Otros autores han explicado más detalladamente sobre su concepto, agregándole otras características. Por ejemplo, los autores Ramón de Alós-Moner y Antonio Martín Artiles exponen sobre la concertación como un mecanismo de producción de normas donde se tiene como objetivo una regulación plural de las condiciones de empleo donde interviene el Estado como poder público.
En la opinión de estos autores, la concertación social puede ser tanto bipartita (Estado-trabajadores, o Estado-empleadores) como tripartita (Estado-empleadores-trabajadores), dependiendo de las partes que intervengan[2], pero recordando que si fuese bipartita entre trabajadores y empleadores se confundiría con la figura del convenio colectivo (previsto en el artículo 2 del Convenio Internacional n° 154 de la OIT, en el numeral 2 del artículo 62 de nuestra actual Constitución, y en el artículo 103 del Código de Trabajo dominicano), el cual es de naturaleza totalmente distinta, tal como expresa claramente la normativa mencionada.
Ahora, en cuanto a la terminología, la “concertación social” ha sido llamada comúnmente como “diálogo social”, y ambos términos se han utilizado frecuentemente como sinónimos. Para Gonzalo Vidal Caruana, sin embargo, existen leves diferencias al explicar que “el diálogo social supone un proceso de negociación entre el gobierno – central, regional, local – los sindicatos y las organizaciones empresariales sobre los diferentes contenidos de la política socio-económica del ámbito correspondiente, con el fin de concertar los distintos intereses de los intervinientes en orden a la estabilidad, el desarrollo económico y la paz social”[3]. En pocas palabras, el diálogo vendría siendo el proceso comunicacional previo al acuerdo que se materializa a través de la concertación.
Una vez tenemos un proceso de diálogo destinado a una concertación, es necesario recordar que cada parte representa intereses distintos. En el caso de los sindicatos de trabajadores y los empleadores, cada uno representa a su sector, sin embargo, el Estado no sólo refleja la presencia del poder público, sino que es quien tiene la capacidad de emplear de manera más vinculante los lineamientos de las actuaciones administrativas y políticas que afectarán los fines de dicha concertación. En adición a lo que representa, el Estado cumple una función especial durante el desarrollo del diálogo, y es que sirve de catalizador.[4]
La concertación social es un interesante fenómeno en que se encuentran presentes el intervencionismo estatal, la negociación colectiva y la autonomía sectorial, revestido de un carácter convencional, sin embargo, no estrictamente contractual debido a que no es coercible.[5]
Orígenes
El autor Humberto Villasmil Prieto explica que las bases del diálogo y la concertación social se encuentran en los inicios de la libertad sindical y la negociación colectiva. Explica que entre los primeros pasos encontramos los preámbulos del Tratado de Paz de Versalles de 1919 donde se afirmaba el principio de la libertad sindical, y que posteriormente en su desarrollo histórico, se iría materializando como un derecho fundamental. El siguiente gran paso se ubica en la declaración de Filadelfia de 1944, la cual es hoy en día la carta constitucional de la OIT. En su primera parte, cuando establece los objetivos principales de la OIT, menciona en su literal “d” lo siguiente: “la lucha contra la necesidad debe proseguirse con incesante energía dentro de cada nación y mediante un esfuerzo internacional continuo y concertado, en el cual los representantes de los trabajadores y de los empleadores, colaborando en un pie de igualdad con los representantes de los gobiernos, participen en discusiones libres y en decisiones de carácter democrático, a fin de promover el bienestar común”. Luego encontramos los tratados post segunda guerra mundial, como el Convenio 87 de 1948 donde se estipula la libertad sindical, la progresividad y no regresividad típica de los derechos fundamentales, y el Convenio 98 de 1949 sobre derecho de sindicación y de negociación colectiva, ratificados por todos los países Centroamericanos (excepto El Salvador).
Ya en la Resolución de la Conferencia de la OIT sobre los Derechos Sindicales y su relación con las Libertades Civiles de 1970, se asentaba el derecho sindical como un derecho humano.[6]
Como vemos, los orígenes y la evolución de la concertación social están íntimamente ligadas a la negociación y los convenios colectivos, y no es sino en la práctica y que comienzan a separarse cada vez más estas dos figuras, hasta adoptar claramente sus características individuales.
Ya hemos visto algunos eventos históricos importantes para el origen de la concertación social, pero, no son las únicas causas primarias. Hay autores que explican que la concertación social es una consecuencia, no solamente de las corrientes de derecho humano post guerra, ampliación y consolidación de tratados relativos a derechos humanos, sino, de un proceso de democratización de los últimos 60 años. El mismo autor Hugo Ghione explica que la tendencia de los países a la instauración (o al menos el intento de instaurar) sistemas en que el derecho sindical tenga un espectro más amplio de acción, y el esparcimiento de las economías de mercado democráticas, han sido igualmente causa de esta agrupación de sectores para la comunicación y negociación de temas socio-económicos con el gobierno en busca de alternativas más equitativas para todos.[7]
En algunos casos específicos podemos mencionar antecedentes de organizaciones tripartitas con fines de concertación social. Por un lado, en Venezuela, desde el año 1945 las organizaciones sindicales fueron convocadas junto a los empleadores para integrar el Consejo de Economía Nacional.[8] Por otro lado, en España, luego de la muerte de Francisco Franco en 1975 y la crisis económica, hubo mucha inquietud que sirvió de antesala a la apertura de nuevos esquemas consensuales democráticos, tales como la concertación, la cual como figura ya se había vuelto independiente.[9]
Mientras tanto, otros autores expresan una visión no tan optimista en cuanto al desarrollo de la concertación social. El autor Ermida Uriarte explica de manera comparativa que la difusión de la concertación social en Latinoamérica es inferior a la experimentada en Europa, tanto en extensión como en intensidad. De igual forma, explica que la concertación social en América Latina tiene limitaciones, ya que aunque han existido éxitos parciales limitados en tiempo y objeto, realmente “no se habían verificado experiencias exitosas de desarrollo sostenido y continuo de una política de concertación social”. Entre las causas que este autor argumenta a dicho fracaso, establece:[10]
· Debilidad sindical
· Estructura sindical descentralizada y a veces dividida
· Falta de cohesión
· Falta de representatividad
· Las motivaciones gubernamentales en la convocación del diálogo
· Dudosa autenticidad de algunos de los acuerdos suscritos con cierto grado de corporativismo e identificación de algunas organizaciones sindicales y/o sector empleador con el gobierno de turno o el partido gubernamental
Caso dominicano, origen y contribución
Al igual que en el resto de Latinoamérica, la República Dominicana ha sido receptora de transformaciones y desarrollo en el campo del diálogo y la concertación social. En la Cumbre por la Unidad Nacional para Enfrentar la Crisis Mundial, nuestro rector Monseñor Agripino Núñez Collado, quien ha sido figura emblemática para las cuestiones de diálogo social en el país, realizó un recuento histórico de los orígenes de la concertación social en República Dominicana.[11]
Al principio de la década de 1980, en el país se aplicaba una política económica restrictiva, lo cual provocó mucha angustia y, consecuentemente, conflictos sociales. En 1985, a través de la Carta Pastoral de los Obispos, la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra con el apoyo de la Conferencia del Episcopado Dominicano organizó el primer diálogo social tripartito, donde participaron nuestros doctrinarios Rafael Alburquerque y Lupo Hernández Rueda.
Un año después volvió a realizarse un diálogo, y entre los temas discutidos estaban: aumento de salario mínimo, revisión de la Ley de Impuesto Sobre la Renta, revisión de artículos del Código de Trabajo, entre otros temas.
El siguiente evento de importancia fue el Pacto de Solidaridad Económica de 1990, donde se asumieron compromisos de contribuir a la reducción de la inflación, mejora de niveles salariales, reforma tributaria y arancelaria.
Así, sucesivamente fueron realizándose reuniones tripartitas entre los sindicatos, sector empleador y el Estado, las cuales dieron como fruto cambios en propuestas legislativas y prácticas administrativas.
Sin embargo, el tema del cumplimiento efectivo o el éxito de los compromisos asumidos puede ser objeto de debate, aunque indiscutiblemente, el diálogo social es una parte importante del soporte democrático y la participación de los sectores en la política socio-económica.
Nuestro actual Ministro de Trabajo, Max Puig, sostiene que es una “necesidad insoslayable en los momentos de crisis promover la unidad y la participación de todos los sectores bajo la iniciativa de gobierno, para consensuar medidas destinadas a evitar efectos traumáticos en economías vulnerables como la nuestra”[12].
Fuentes de la concertación social en República Dominicana
En una ponencia del señor Valentín Herrera, se resumen todas las fuentes de importancia para la concertación y el diálogo social en República Dominicana.[13]
La primera fuente es el artículo 251 de la actual Constitución, el cual dice: “la concertación social es un instrumento esencial para asegura la participación organizada de empleadores, trabajadores y otras organizaciones de la sociedad en la construcción y fortalecimiento permanente de la paz social. Para promoverla habrá un Consejo Económico y Social, órgano consultivo del Poder Ejecutivo”. Igualmente, el artículo 62 expresa: “Es finalidad esencial del
Estado fomentar el empleo digno y remunerado. Los poderes públicos promoverán el
diálogo y concertación entre trabajadores, empleadores y el Estado”.
Esta es una muestra de que a nivel constitucional se ha positivizado la herramienta del diálogo social, lo cual le aporta un carácter vinculante y superior en la escala normativa.
Por otra parte tenemos el decreto no. 47-99 del 17 de febrero del 1999, que crea el Consejo Consultivo del Trabajo, órgano asesor del Ministerio de Trabajo en cuestiones que interesen al desarrollo entre el capital y el trabajo. Éste se forma por el Ministro de Trabajo, cuatro representantes de los empleadores y cuatro representantes de los trabajadores.
También tenemos el decreto 1019 del 29 de abril de 1983, que crea la Comisión Nacional de Empleo, compuesta por el Ministro de Trabajo, un representante de los empleadores y uno de los trabajadores. Esta comisión se ocupa de enfrentar la problemática del desempleo, recomendar políticas que incidan en la productividad, y sugerir medidas para enfrentar la inflación y mejorar la calidad de vida.
En el plano legal tenemos la ley 116 que crea el Instituto de Formación Técnico Profesional (INFOTEP) conformado por una junta de carácter tripartito. Además tenemos las disposiciones del artículo 452 de nuestro actual Código de Trabajo, el cual crea el Comité Nacional de Salarios. Según este artículo, este comité pertenece al Ministerio de Trabajo, y se compone por un Director General y dos vocales nombrados por el Poder Ejecutivo, y por vocales especiales en representación del sector trabajador y empresarial. Todas las previsiones, requisitos, y detalles en general del funcionamiento de dicho comité se encuentran en los artículos 453 y siguientes del Código.
Como hemos podido demostrar en este trabajo, la concertación social es una herramienta jurídica y política, y ha estado en funcionamiento durante la segunda mitad del siglo XX, luego de la Declaración de Filadelfia. Tanto en Europa como en América Latina se ha implementado en diferentes variables, con mayor o menor éxito.
Siendo una figura de tanto valor, y objeto de tanto estudio doctrinario, se entiende que conceptualmente ha tenido mucho desarrollo, al igual que en el plano normativo e institucional no faltan las disposiciones constitucionales, legales, reglamentarias, y administrativas con intención de fomentar la comunicación y la participación tripartita con fines de progreso y enfrentamiento de etapas sociales y económicas difíciles.
Sin embargo, esta figura adolece de un terrible defecto: su carácter político. Como mencionamos en páginas anteriores, su incumplimiento es inatacable, es decir, carece de carácter vinculante y/o coercible. Por tanto, tenemos dos interrogantes fundamentales, la primera: ¿es ésta la mejor herramienta y solución de conflictos a través de la participación trilateral?, y segundo: ¿ahora que está prevista constitucionalmente es exigible ante las autoridades competentes y puede ser usada para reclamarle al Estado sus obligaciones?
Estas son dos preguntas que quedan sobre la mesa, y que sólo el desarrollo doctrinario, político y jurisprudencia podrán contestar sobre esta especial figura.
[1] PLA RODRIGUEZ, Américo: “Estabilidad en el empleo, solución de conflictos de trabajo y concertación social”, Universidad de Murcia, 1989, Murcia, España, p. 151 y ss.
[2] DE ALÓS-MONER, Ramón y MARTÍN ARTILES, Antonio: “Teorías del conflicto y negociación laboral”, Editorial UOC, 2002, Barcelona, España, p. 37 y ss.
[3] VIDAL CARUANA, Gonzalo y MONSALVE, Tulio: “El asesor en diálogo social, guía de negociación tripartita”, publicación de la Oficina Internacional del Trabajo (OIT) y el Gobierno de España para el proyecto “Diálogo social y reconversión y capacitación laboral para los países andinos”, 1998, Perú, p. 13 y ss.
[4] Ibídem.
[5] GHIONE BARRETO, Hugo: “Diálogo social y formación: una perspectiva de los países del Mercosur y México”, publicación de la Oficina Internacional del Trabajo y CINTERFOR, 2001, Montevideo, Uruguay, p. 12 y ss.
[6] VILLASMIL PRIETO, Humberto: “Diálogo, tripartismo y concertación social: una introducción a los Consejos Económicos y Sociales”, publicación de la OIT, 2001, San José, Costa Rica, p. 7 y ss.
[7] Ibídem, nota 5, p. 15.
[8] VILASMIL PRIETO, Humberto: “Estudios de derecho del trabajo”, publicación de la Universidad Católica Andrés Bello, 2006, Caracas, Venezuela, p. 497 y ss.
[9] Ibídem, nota 1, p. 128.
[10] ERMIDA URIARTE, Oscar: “Formación profesional en la negociación colectiva”, publicación de la Oficina Internacional del Trabajo y CINTERFOR, 1998, Montevideo, Uruguay, p. 78 y ss.
[11] NÚÑEZ COLLADO, Monseñor Agripino Antonio: “La experiencia dominicana en la cultura de diálogo y la concertación en la República Dominicana: cumbre por la unidad nacional para enfrentar la crisis mundial”, publicación de la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra, 2009, Santiago de los Caballeros, República Dominicana.
[12] Publicación de la página oficial del Ministerio de Trabajo de la República Dominicana (ww.set.gob.do), bajo el título: “En cumbre OIT: Max Puig destaca diálogo social para enfrentar crisis”.
[13] HERRERA G, Valentín: “Diálogo social”, publicación en la página oficial de la OIT, versión en inglés (International Labour Organization), www.ilo.org.
No hay comentarios:
Publicar un comentario